Artykuł Zima 2009

Zastosowanie znaku graficznego Biuletynu Informacji Publicznej
jako formalny element kwalifikacji stron WWW
do ustawowego systemu informacji publicznej
dr Michał Bernaczyk

   Biuletyn Informacji Publicznej (dalej: BIP) został wprowadzony do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.)[1]  . Ustawa określa BIP jako „urzędowy publikator teleinformatyczny” utworzony „w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej” (art. 8 ust. 1 u.d.i.p.). Dostęp do informacji publicznej poprzez BIP został wymieniony jako pierwszy spośród pozostałych ustawowych trybów dostępu (zob. art. 7 ust. 1 u.d.i.p. )[2] . Nie jest to zabieg przypadkowy, ponieważ wskazuje na preferencje ustawodawcy, jeśli chodzi o prymat sposobów udostępnienia. Jeśli odnotujemy możliwość odmowy udostępnienia informacji w trybie wnioskowym z uwagi na fakt opublikowania żądanej w informacji w BIP [3] , to można powiedzieć, że ustawa opiera się na zasadzie pierwszeństwa udostępnienia informacji w BIP [4] .

   Jeśli spojrzymy na BIP przez pryzmat przepisów prawa, to jego ranga jest relatywnie wysoka. Dla prawnika i administratywisty jest to urzędowe źródło informacji stworzone jako regulacja rozwijająca art. 61 Konstytucji RP dot. obywatelskiego prawa do informacji. Na płaszczyźnie technicznej nie jest to jednak żadna nowość. Górnolotna nomenklatura prawna („ujednolicony system stron w sieci teleinformatycznej”) odczytana przez informatyków pozwala stwierdzić, że BIP jest „zaledwie” kolejną stroną WWW, która zawiera określone informacje odbierane przez odwiedzających „na poziomie semantycznym” tzn. takim, „na którym treść przekazywana przez nadawcę odbiorcy w formie komunikatu jest zrozumiała dla obu stron” [5] . W świetle regulacji ustawowej mają to być informacje „o sprawach publicznych” (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

   W mojej ocenie problemy związane z wdrożeniem BIP wynikają ze zderzenia „prawa” z „techniką”. Zlokalizowanie BIP w sieci teleinformatycznej spowodowało pojmowanie dostępu do informacji publicznej wyłącznie jako zagadnienia „technicznego”. W efekcie zagadnienia natury prawnej (i związaną z tym prawną kwalifikację informacji do udostępnienia) często powierzano personelowi odpowiedzialnemu za aspekty techniczne. Nic więc dziwnego, że obiektywne czynniki w postaci braku kwalifikacji, nakładów lub wsparcia administracji rządowej przyczyniły się do obecnego, niskiego stanu merytorycznego wielu spośród teleinformatycznych publikatorów. Największe trudności mają swe źródło właśnie w problematycznej „informacji o sprawach publicznych” [6] , a także w dość kontrowersyjnej i niepraktycznej regulacji zawartej uchylonym § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 roku w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej [7] .

   Przypomnijmy, że w 2002 roku władze publiczne w Polsce posiadały szereg stron WWW, których zawartość w dużej mierze (jeśli nie w całości) zawierała informacje o sprawach publicznych, w szczególności informacje zawarte w przykładowym katalogu z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Pomimo tego stanu rzeczy minister właściwy ds. administracji publicznej nakazał tworzenie odrębnych stron BIP [8] , jednakże z powodzeniem można było wykorzystać istniejące strony WWW (po uprzednim dostosowaniu ich do wymogów u.d.i.p.), a następnie zgłosić je do ministerialnego wykazu podmiotów jako strony podmiotowe BIP [9]  .

   W rezultacie w latach 2002-2007, a więc pod rządzami uchylonego rozporządzenia z dnia 17 maja 2002 roku w sprawie BIP, doszło do zwielokrotnienia źródeł informacji o tych samych podmiotach władzy publicznej. Ten błąd naprawiono dopiero w 2007 roku wydając Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 roku w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej jako: rozp.bip) [10]  . W § 9 ust. 3 rozp.bip przewidziano, że istniejąca strona WWW podmiotu z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. może być jednocześnie stroną podmiotową BIP, o ile spełnia wszystkie wymogi u.d.i.p. i rozp.bip. W praktyce wymaga to prawnej analizy obu źródeł informacji [11] , którą przeprowadza się zgodnie z obiektywnymi kryteriami prawnymi. Pozwoli to na sformułowanie zaleceń zmiany lub uzupełnienia treści strony WWW [12] , wprowadzenie niezbędnych korekt i uruchomienie jej jako „strony podmiotowej BIP” w rozumieniu § 9-11 rozp. bip. [13]

   Niestety, mimo zmiany stanu prawnego, wiele podmiotów utrzymuje zróżnicowanie źródeł informacji , czego najlepszym dowodem są przykłady umieszczone poniżej. Na obrazie nr 1 znajduje się strona WWW  Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych .

Obraz nr 1

Kolejny obraz zawiera fragment strony podmiotowej BIP Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych [14].

Obraz nr 2

   Uważna analiza obu stron internetowych IJHARS dowodzi, że obie zawierają informacje o sprawach publicznych. Pod względem merytorycznym są to wręcz identyczne strony. Porównanie obu stron pokazuje, że informacje o sprawach publicznych, które wymykają się literalnemu określeniu spraw wskazanych w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. umieszcza się poza stroną podmiotową BIP. I tak oto na stronie podmiotowej BIP trudno odnaleźć komunikaty Inspekcji na temat przeprowadzonego „szkolenia z zakresu winiarstwa” (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 litera „c” u.d.i.p.) lub stanowiska IJHARS w sprawie „sposobów gwarantowania jakości produktów rolnych przez UE” (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 litera „b” u.d.i.p.). Poza granicami strony podmiotowej BIP znalazły się również inne materiały informacyjne Inspekcji, mimo że do ich publikacji skłania art. 8 ust. 3 zdanie drugie u.d.i.p. oraz § 11 ust. 1 pkt. 5 litera b) rozp.bip. Ten ostatni przepis stwarza możliwość ogłaszania w BIP informacji, „których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje”.

   Dla przeciętnego odwiedzającego, częstokroć nieświadomego swego konstytucyjnego prawa do informacji, utrzymywanie w sieci teleinformatycznej dwóch łudząco podobnych źródeł informacji jest niezrozumiałe, a wręcz zbyteczne. Oczywiście nie należy wyciągać wniosku, że jedynym „słusznym” rozwiązaniem organizacyjnym będzie utworzenie tylko i wyłącznie strony podmiotowej BIP. Podmioty władzy publicznej często tworzą strony WWW odnoszące się do sprawy publicznej, jednak ze względu na chęć ucieczki od nieco mitologizowanego formalizmu BIP nie włączają ich w strukturę strony podmiotowej BIP [15] .

   W konkluzji należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym istnieje szereg stron WWW utrzymywanych przez podmioty władzy publicznej, jednak nie wszystkie z nich są stronami podmiotowymi BIP. O tym, czy dana strona jest częścią systemu BIP decyduje oznaczenie jej znakiem graficznym BIP przez podmiot władzy publicznej (art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

  Rozporządzenie w sprawie BIP przewiduje, że strona główna BIP oraz strony podmiotowe BIP zawierają „logo (znak graficzny) BIP”, który umieszcza się w górnej części strony (zob. § 8 pkt 1 i § 11 ust. 1 pkt. 1 rozp.bip). Umieszczenie logo BIP na stronie WWW rodzi domniemanie, że jest ona stroną podmiotową BIP określonego podmiotu władzy publicznej. Do takiej strony stosuje się również art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że „informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek”.

  Posługując się uprzednio powołanym przykładem można wyobrazić sobie sytuację, w której wnioskodawca sporządza i kieruje do Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniosek o udostępnienie informacji w postaci „kserokopii Opinii Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych do dokumentu Zielona Księga w sprawie jakości produktów rolnych: normy jakości produktów, wymogi w zakresie produkcji rolnej, systemy jakości opracowanego i przedstawionego do dyskusji przez Komisje Europejska”. Jeżeli wnioskowany dokument znajduje się na stronie podmiotowej BIP, to jedynym obowiązkiem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych jest wysłanie pisma informującego wnioskodawcę o umieszczeniu żądanej informacji w BIP. Postępowanie wnioskowe ulega tym samym zakończeniu [16] . Jeżeli jednak informację umieszczono na stronach WWW organów IJHARS, lecz nie są to strony podmiotowe BIP, to odesłanie do nich wnioskodawcy będzie zachowaniem nieprawidłowym. Do tych stron WWW nie stosuje się ustawowej regulacji bezwnioskowego trybu udostępnienia i związanej z nim zasady pierwszeństwa udostępnienia poprzez BIP. Wówczas należy udostępnić wnioskodawcy żądaną informację w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Takie stanowisko potwierdzono wyraźnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2003 roku (sygn. II SAB 220/03).

   Należy zwrócić uwagę, że znak graficzny BIP umożliwia zidentyfikowanie strony WWW, która nosi „znamię państwowej oficjalności” [17]   i jest częścią „urzędowego publikatora”. Dziwi więc zatem pozbawienie znaku BIP ochrony prawnej właściwej znakom państwowym [18] . Należy zwrócić też na kontrowersyjną technikę prawodawczą zastosowaną w wykonaniu art. 9 ust. 5 u.d.i.p. W ramach wytycznych co do treści rozporządzenia ustawodawca oczekuje, że minister właściwy ds. informatyzacji określi m.in. „szczegółowe wymagania dotyczące układu ujednoliconego systemu stron Biuletynu Informacji Publicznej”. Znak graficzny BIP jest jednym z elementów zapewniających tą jednolitość, jednak nigdy nie został określony w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Prawidłowe uregulowanie tej kwestii powinno nastąpić np. poprzez określenie wzoru znaku graficznego w przepisach rozp. bip. wraz ze wskazaniem współrzędnych trójchromatycznych w przestrzeni barw CIE. Analogiczną techniką prawodawczą posłużono się w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 roku o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych [19].

   W obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z sytuacją, w której „określenie” znaku graficznego BIP następuje poprzez fakty (udostępnienie plików obrazu na stronie głównej BIP prowadzonej przez ministra właściwego ds. informatyzacji). Warto podkreślić, że minister właściwy ds. informatyzacji udostępnił w 2007 roku „nowe” logo BIP [20] . Problem tkwi w tym, że takie działanie nie może być zakwalifikowane jako nałożenie prawnego obowiązku posługiwania się konkretnym znakiem graficznym BIP. W prawie publicznym zaakceptowano kreowanie pewnych skutków prawnych wobec osób trzecich poprzez czynności faktyczne, jednak następuje to w procesie stosowania prawa, a nie jego tworzenia. Należy więc postulować niezwłoczną zmianę rozp.bip i szczegółowe określenie wzoru znaku graficznego BIP, a w dalszej perspektywie udzielenie mu ochrony prawnokarnej na poziomie ustawowym. Obecny stan prawny powoduje, że w przypadku zarzutów dot. oznaczenia stron podmiotowych BIP „nieprawidłowym” znakiem graficznym można z powodzeniem bronić tezy o prawidłowości stosowania „poprzedniego” znaku graficznego BIP [21].

Autorem niniejszego artykułu jest dr Michał Bernaczyk –  adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, współpracownik Centrum Badań Prawnych i Ekonomicznych Problemów Komunikacji Elektronicznej Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, aplikant radcowski. Specjalizuje się w problematyce dostępu do informacji publicznej i ochrony danych osobowych z uwzględnieniem prawa nowych technologii. Autor licznych artykułów poświęconych dostępowi do informacji publicznej. Współautor komentarza do ustawy o dostępie do informacji publicznej i rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005) oraz monografii poświęconej m.in. dostępowi do informacji poprzez BIP (M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008).

PRZYPISY

[1] Dz.U. z 2001 roku, Nr 112, poz. 1198 ze zm.
[2] Oprócz dostępu do informacji poprzez BIP przepisy u.d.i.p. przewidują: dostęp na wniosek, dostęp do informacji w drodze fakultatywnego wyłożenia lub wywieszenia informacji w miejscach ogólnie dostępnych, a także poprzez zainstalowane w tych miejscach urządzenia umożliwiającego dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

[3] Por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r. (sygn. II SA/Gd 436/05)

[4] Zob. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 150-156 i powołane tam orzecznictwo.

[5] Szerzej na temat definiowania informacji zob. W. Wiewiórowski, G. Wierczyńskiego, Informatyka prawnicza. Technologia informacyjna dla prawników i administracji publicznej, Zakamycze 2006, s. 29.

[6] Na temat pojęcia „informacja o sprawach publicznych” zob. szerzej M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 47-60.

[7] Dz.U. z 2002 roku Nr 67, poz. 619. Rozporządzenie utraciło moc 22 stycznia 2002 roku.

[8] Paragraf 9 ust. 2 uchylonego rozporządzenia z 17 maja 2002 roku w sprawie BIP przewidywał: „W przypadku gdy podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, posiada własną stronę WWW, stronę podmiotową BIP utworzoną przez ten podmiot wydziela się z tej strony przez umieszczenie na stronie głównej WWW linku zawierającego logo BIP, umożliwiającego bezpośredni dostęp do podmiotowej strony BIP”. W piśmiennictwie zarzucano tej regulacji brak logiki i niezrozumienie fundamentalnych założeń ustawy, skoro de facto nakazano „wydzielenie informacji publicznej z informacji publicznej”. Zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej…, s. 342-343; P. Waglowski, BIP, czyli Bardzo Interesująca Propozycja, felieton pod adresem URL http://prawo.vagla.pl/node/5413, podaję wg. stanu na 25 stycznia 2009 roku. Szerzej na temat zjawiska „dywersyfikacji źródeł informacji” na tle dawnej i obecnej regulacji prawnej, a także propozycji rozwiązań tego problemu, zob. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 246-247.

[9] Jednym z aktualnych przykładów potwierdzających łatwość takiej operacji jest strona podmiotowa BIP Ministra Sprawiedliwości dostępna pod adresem URL http://www.ms.gov.pl/ (podaję wg. stanu na 25 stycznia 2009 roku). Ministerstwo Sprawiedliwości nie zdecydowało się na uruchomienie kolejnej strony WWW, lecz dostosowało istniejącą do wymogów u.d.i.p., oznaczając ją m.in. znakiem graficznym BIP.

[10] Dz. U. z 2007 roku Nr 10, poz. 68.

[11] Przykłady i omówienie wąskiego pojmowania informacji publicznej zawiera artykuł M. Bernaczyka i M. Jabłońskiego, Praktyczne problemy wdrażania ustawy o dostępie do informacji publicznej, elektroniczna Administracja, nr 6(7) z 2006 roku, s. 4-10. 

[12] Zrzut ekranowy strony wykonano 25 stycznia 2009 roku pod adresem URL http://www.ijhar-s.gov.pl//index.php?idkat=82 .

[13] Jest podmiot władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wykonujący zadania władzy publiczne na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 44 z póź. zm.).

[14] Zrzut ekranowy strony podmiotowej BIP wykonano 25 stycznia 2009 roku pod adresem URL http://www.ijhar-s.gov.pl//bip/index.php?idkat=82

[15] Tytułem przykładu zob. serwis informacyjny Krajowego Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury pod adresem URL http://www.nowa-aplikacja.pl/ , podaję wg. stanu na 25 listopada 2009 roku.

[16] Pomijam hipotetyczne sytuacje, w której wnioskodawca kwestionuje zgodność zawartości strony BIP z zakresem zgłoszonego żądania, szerzej na ten temat zob. M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania…, s. 314.

[17] Por. uwagi T.R. Aleksandrowicza: „W przepisie [art. 8 ust. 1 u.d.i.p. – M.B.] więc zawarte jest kreowanie swego rodzaju oficjalnej instytucji. (...). Z tego punktu widzenia można porównać Biuletyn Informacji Publicznej do Monitora Polskiego lub dzienników urzędowych poszczególnych ministerstw. Różnica sprowadza się do nośnika informacji i zawartych na nim treści”, zob. T.R. Aleksandrowicza, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 147-148.

[18] Szerzej zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej…, s. 223-224.

[19] Tekst jednolity - Dz.U. z 2005 roku, nr 235, poz. 2000 ze zm.

[20] Szerzej na ten zob. informacje pod adresem URL http://www.bip.gov.pl/articles/view/44 , podaję wg. stanu na 25 stycznia 2009 roku.

[21] Zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej…, 224.

Uwaga ochrona prawna:
Redakcja serwisu wszystkoobip.pl udziela zgody na wykorzystanie powyższego artykułu wyłącznie do celów nie komercyjnych oraz pod warunkiem wskazania źródła publikacji.